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大力推进反垄断工作实践 维护公平竞争的市场秩序——我国《反垄断法》实施10周年总结、思考与展望
发布时间:2018-09-14 来源:《竞争政策研究》2018年第4期

张 穹

国务院法制办公室原副主任 国务院反垄断委员会专家咨询组召集人


原文载于《竞争政策研究》2018年第4期


摘要:我国《反垄断法》自2008年8月1日实施十年以来,反垄断工作有力地维护了公平有序的市场竞争,营造了良好的市场环境,促进我国市场经济的发展和完善,保障和强化了市场功能,不断彰显反垄断制度的功能与价值。过去10年是反垄断制度规则不断完善、执法实践逐步深入、工作领域不断拓展、理论研究深入开展的过程,各市场主体和社会公众的反垄断意识不断增强,良好竞争文化逐步形成。与此同时,我国也面临诸多挑战,如:仍缺乏对反垄断工作价值的广泛传播和深度认同、规则体系不够精细、执法力量不足、本土化研究不够等问题。未来应继续推进全社会对竞争理念的认同,加大反垄断执法力度,加强执法基础性建设,不断提升执法的质量与水平,更好地实现反垄断法的价值目标。

关键词:反垄断;公平竞争;市场秩序;竞争政策

 

《反垄断法》是维护市场竞争的基本法律制度,其制定实施对于完善我国社会主义市场经济法律体系具有里程碑意义。法律的生命在于实施,我国《反垄断法》自2008年8月1日施行10年来,反垄断工作积极稳妥推进,理念化的具体制度演化为生动的执法案例,有力预防和制止了垄断行为,维护了公平有序的市场竞争,保护了消费者合法权益和社会公共利益,为我国经济健康发展努力营造良好的市场环境。《反垄断法》保护的是竞争这一市场经济的灵魂,是市场经济有效运行的重要保障和支撑,特别是在经济全球化加速发展和我国推进完善市场经济的大背景下,《反垄断法》的有效实施具有重要的现实意义。在我国《反垄断法》实施10周年这样一个时间节点,确有必要回顾过往总结经验,思考当下发现问题,展望未来寄予希望。

一、时代背景下的《反垄断法》10年历程

任何事物的发展都不能脱离特定的时空背景,受时空背景的影响并在一定程度上影响背景的发展变化。我国《反垄断法》的实施同样如此,我国经济改革发展构成了我国《反垄断法》10年历程的时代和现实背景,同时反垄断工作在其中作为、影响和发展,形成了有效的互动,展现出我国反垄断工作10年的历史图景。

(一)我国发展和完善市场经济,反垄断工作成为推动性力量。

我国市场经济的确立与发展脱胎于国家垄断经济的计划体制,这是一个持续的、艰难的改革过程,也曾经历过曲折与反复。我国《反垄断法》实施以来的10年,是我国坚定而自信地推进市场经济的改革,发展和完善市场经济的过程,这既是对普适性的客观经济规律的深刻认识和充分尊重,更是对持续推进市场经济改革的经验总结和自然延续。反垄断是市场经济的产物,从历史来看,主要发达国家建立反垄断制度旨在解决由自由竞争而导致的市场垄断问题,以市场不完全和必要的政府干预为主要内容的市场失灵理论是其制度基础;从现实来看,市场经济的核心是竞争,而市场机制本身并不具有维护竞争的功能,需要政府公权力的介入维护公平有序的市场竞争。

反垄断与市场经济相伴共生,计划经济不需要反垄断,市场经济越成熟越需要反垄断,世界各国反垄断发展的历史已经很好地证明了这一点。我国坚持市场经济改革方向,反垄断工作的软环境在不断优化,我国不断成熟的市场经济需要反垄断发挥越来越重要的作用。在我国市场经济改革和完善的历史进程中,体现市场价值和竞争精神的《反垄断法》在10年中承担起推动性力量的历史角色,通过对市场竞争的维护和推进,在一定程度上促进我国市场经济的发展和完善。

(二)市场在资源配置中起决定性作用,市场竞争需要《反垄断法》的有力维护。

党的十八届三中全会和党的十九大报告明确提出处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。发挥市场决定性作用的主要内涵体现在两个方面:从作用领域来看,就是更多地放权给市场,使市场成为经济发展的主导力量,政府直接干预经济的功能不断弱化,逐步从微观经济领域退出,释放出更大的空间给市场;从作用机制来看,市场发挥决定性作用的前提和基础是市场是正常的而不是扭曲的,以竞争机制为核心的市场机制是运行有效的。《反垄断法》的功能就是保护市场竞争机制,使市场能够更好地发挥应有的作用。市场在我国经济发展中发挥的作用越大越关键,《反垄断法》对于市场的保护就应当越强越有力。

处理好政府和市场的关系需要科学界定和分割政府和市场的作用领域,我国现阶段的突出问题是政府需要向市场进行权力的让渡和转移。但在强调市场作用的同时,不能弱化和模糊政府的应有作用,走向经济自由主义的极端。经济学理论和经济实践都证明市场和政府应当是一种配合协作的关系,不需要做非此即彼的选择,二者不可或缺,不能替代。反垄断的目的在于通过政府干预恢复市场机制的作用,提供公平有序竞争的市场这一“公共品”,是政府应当有效发挥作用的重要领域。我国《反垄断法》施行10年来,保障和强化了市场功能,起到了为市场化改革保驾护航的作用。

(三)建立公平开放透明的市场规则,需要《反垄断法》的积极作为。

我国40年的改革开放历程,在经济上走过了一条由国家垄断经济向市场经济转型的道路,作为市场经济核心的竞争由完全禁锢到逐步释放再到不断完善,在政府与市场之间,经历了一个由政府将资源配置权力逐步让渡给市场的过程,相较于由竞争而垄断的经济发展历程模式,我国走过的是一个由垄断而竞争的逆向过程。制度的惯性和转型的惰性导致了我国市场经济不完善:一方面,政府在经济领域仍深度参与,缺乏竞争中立的理念,市场不完善、竞争不充分的问题仍然存在;另一方面,在充分竞争领域存在市场失灵,垄断行为多发,扭曲了市场竞争。我国经济领域既有共通性的市场失灵,也有本土性的市场不完善,是一种矛盾性的共存。

我国完善现代市场体系,关键在于发挥市场竞争机制的作用。由于我国传统上缺乏良好的竞争文化,需要通过有力的执法规制垄断行为,维护市场竞争,实现反垄断法的制度目标,同时宣传《反垄断法》,树立执法权威,培育竞争文化。我国《反垄断法》实施10年的积极作为,不断加大执法力度,维护市场公平竞争,有力推进了我国市场规则的建立和完善,为行业改革、产业调整和经济升级创造了市场条件。

我国《反垄断法》实施10年来,映衬着我国深化改革和经济转型发展的时代背景,反垄断工作的必要性和重要性逐步显现,区别于西方市场成熟和经济发达国家,我国的反垄断工作同时承载着推进时代发展的历史使命,其意义超越了反垄断工作本身而具有了牵引性和全局性。因此,回顾总结我国反垄断工作的10年历程,这是一历史的、发展的、完善的过程,不断彰显反垄断的制度功能和价值,并贡献于我国经济的改革与发展。

二、反垄断工作10年的主要成效

我国《反垄断法》实施10年来,反垄断工作稳步推进,逐步树立了《反垄断法》的执法权威,发挥了《反垄断法》的基本制度功能,有力维护了市场公平竞争。概括起来,取得的成效主要体现在以下五个方面:

一是反垄断制度规则不断完善。反垄断制度本身的特点决定了其法律规定比较组线条,需要在执法实践的基础上不断完善配套规则体系,世界上其他国家都经历了这样一个不断完善相关制度的过程。我国《反垄断法》实施后,反垄断制度建设的重点由基本制度的建立转向具体实施机制的构建,10年来,国务院反垄断委员会和三家反垄断执法机构先后制定出台了一系列配套法规、指南和规章,将《反垄断法》规定的相关制度进一步明确化、具体化,增强了制度的针对性和可操作性,有效地指引和规范了反垄断执法,为市场主体提供了明确的行为预期。

二是反垄断执法实践逐步深入。10年的反垄断执法将《反垄断法》由纸面的制度变成了生动的实践,三家执法机构积极稳妥地开展了执法工作,分别审查处理了一批具有较大社会影响的重大典型案件。从执法范围看,反垄断执法已经广泛涉及到几十个不同的行业和领域;从主体对象看,反垄断执法调查的对象有国内企业,也有境外企业,涉及到国有企业、民营企业和外资企业等不同性质的市场主体;从垄断行为类型看,处理的案件包括了经营者集中审查以及横向垄断协议、纵向垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争等《反垄断法》规定的所有垄断行为类型。10年的反垄断执法是一个探索开拓、逐步深入的过程,执法机构在实践中不断积累经验,逐步探索和完善执法程序和相关机制措施,执法的质量和水平不断提升。

三是反垄断工作领域不断拓展。《反垄断法》的意义在于规制具体的垄断行为,更在于确立了竞争的原则和机制。《反垄断法》实施的10年历程,也是反垄断工作不断拓展的过程。2015年中发28号文第一次在中央文件中明确逐步确立竞争政策的基础性地位,表明了我国更加重视市场这只无形的手,更加重视竞争政策的作用,把竞争政策作为优先考虑的因素,通过竞争提升产业的竞争力,通过竞争激发和保持市场活力。2016年国务院下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,旨在有效约束政府行为,预防政府行为对市场竞争形成不当影响。这是在我国《反垄断法》实施后,再次对维护市场公平竞争作出重大的制度性安排,是我国完善社会主义市场经济历程中的标志性事件,将对我国经济发展产生重大而深远的影响。《反垄断法》实施10年,竞争政策有力推进,公平竞争审查制度建立并有效实施,反垄断工作领域不断拓展。

四是反垄断理论研究深入开展。我国反垄断立法和执法工作起步较晚,反垄断制度主要是借鉴国外比较成熟的做法,整体而言,反垄断在我国是一种舶来品,而不是自然生长的结果。长期以来,我国的反垄断研究基本停留在理论性的制度研究层面,主要是介绍和分析国外的相关制度和执法案例,而结合我国的现实情况,有针对性的实践研究明显不足。《反垄断法》实施10年来,随着反垄断工作的推进,执法的开展以及执法中具体问题的出现,为反垄断理论研究提供了研究素材和研究热点,推进了反垄断理论研究的具体化和深入化,特别是结合我国执法实践的针对性研究兴起,不断将反垄断理论研究引向具体和深入,关于反垄断相关问题的研究近年已经成为理论研究的热点。同时,反垄断理论研究在一定程度上辅助和推进了反垄断工作,形成了反垄断执法和理论研究的良性互动。

五是宣传培育了公平竞争意识。我国传统上缺乏良好的竞争文化,特别是我国的市场经济是由计划经济转型而来,竞争这一市场经济的核心要素由完全遏制到逐步释放,在全社会树立公平有序竞争的意识,需要一个渐进的过程。我国社会各方面对反垄断的认识普遍比较简单和朴素,甚至偏离《反垄断法》本身的功能和使命。10年的反垄断工作实践,特别是一系列重大典型案件的公布,产生了广泛的社会影响,很好地宣传了《反垄断法》,在一定程度上培育了全社会的竞争意识,各市场主体和社会公众的反垄断意识不断增强,有力促进了良好竞争文化的逐步形成,不断营造公平有序的市场竞争环境。

三、反垄断工作面临的问题与挑战

我国反垄断工作经过10年的努力,取得了显著成效,但与世界上发达国家上百年的反垄断历史相比,我国的反垄断工作还处在初始阶段。目前,我国反垄断工作面临着诸多问题和挑战,概括起来,主要有以下四个方面:

(一)在理念认识层面,反垄断工作的意义和价值缺乏广泛传播和深度认同。

反垄断制度发端于西方经济发达国家,我国是在市场经济发展到一定阶段引入了反垄断制度,反垄断的制度和理念并非内生而是舶来。在研究制定《反垄断法》过程中,对于我国是否必要以及如何实施反垄断法一直有不同的声音。《反垄断法》已施行10年,但社会各方面对于反垄断仍然存在一些认识层面的问题,表现为在宏观上对竞争政策重视不够,在微观上对反垄断执法不理解、不支持,主要存在三种倾向:一是认为我国现阶段没有必要反垄断,或者执法不应过于积极,隐于背后的理念是我国现阶段应当产业政策优先,竞争政策应当缓行;二是认为反垄断是政府不当干预经济的另一种形式,我国经济发展无需反垄断,其源头是信奉完全的经济自由主义;三是反垄断监管应让位或服从于行业监管,往往以行业特殊性、专业性排斥竞争机制在市场经济条件下的普适性,深层次原因是观念上重管制而轻竞争。这些在理念层面认识形成了一种无影无形的强大力量,构成了不利于培育市场竞争的软环境,客观上影响甚至左右了反垄断工作的有效开展。

(二)在制度规则层面,以《反垄断法》为主体的反垄断规则体系尚需完善。

与世界上其他国家的反垄断法律制度一样,我国的《反垄断法》也是框架性和粗线条的,构建的制度规定比较原则,虽然10年来国务院反垄断委员会和三家执法机构均先后制定出台一系列配套的法规、指南和规章,但目前我国反垄断制度总体上还不够完善,体系的密度仍显不足。同时,由于反垄断执法案件的调查处理都是具体而确定的,需要寻找切实明确的法律依据,客观需要将原则性的法律规定进一步精细化和具体化。从世界其他国家的经验看,在反垄断实践的基础上,针对特定的具体问题制定更为详尽的指南或者规章,通过大量的指南、规章等约束性或者非约束性的规定不断织密反垄断规则的网络,形成较为完善的反垄断制度体系。目前,我国反垄断制度体系尚不够精细和完善,不利于市场主体判断自身经营行为的合规性以及对案件调查的合理预期,同时,也不利于反垄断执法的内部规范化和外部约束性,需要进一步完善反垄断相关规则制度。

(三)在工作实践层面,反垄断有效推进的现实性困难影响了工作成效。

反垄断执法的对象往往是具有一定市场力量的大企业,而且垄断行为的发现、调查取证和案件处理等,相对于其他行政执法而言更为困难和复杂。世界各国普遍将反垄断执法区别于一般的行政执法,赋予反垄断执法机构较全面的调查职权和较高的执法权威。我国反垄断执法10年,职责由三个部门的相关内部司局具体承担,调查职权和执法程序基本等同于一般的行政执法,执法机构虽然调查处理一些重大典型的反垄断案件,在社会上产生了较好的影响,但由于执法机构权威问题和执法力量不足,客观上影响了反垄断执法的成效。更为重要的是,随着反垄断工作领域的拓展,反垄断除执法外,竞争推进和公平竞争审查已经成为反垄断工作的重要内容,从宏观层面全方位推进市场竞争需要执法机构更高的权威和更多的力量。根据机构改革要求,目前三家执法机构进行整合,通过加强和优化反垄断工作,反垄断执法机构权威和执法力量问题将得到进一步解决。

(四)在理论研究层面,对反垄断相关的重大理论问题缺乏植根本土的现实性研究。

由于反垄断制度的背后理论支撑是经济学基本理论,体现的市场经济的基本信条和理念,世界各国的反垄断制度框架具有高度的趋同性。同时,任何制度都应当具有本土适应性,需要植根于本国的现实土壤,而不是简单地引进与嫁接。反垄断制度是调整市场运行的基本规则,更需要与经济体制、历史传统、发展阶段等相适应。我国在反垄断立法过程中充分考虑了制度移植的本土化问题,具体的制度安排体现了借鉴性和适应性两个方面。由于《反垄断法》构建的是框架性制度,而反垄断执法本身具有高度的专业性和技术性,相同的法律制度在不同的国家及一个国家的不同时期在执行层面存在较大差异。我国反垄断法实施10年中,虽然相关理论研究取得长足进展,但仍存在两个方面的不足:一是对于反垄断制度的支撑性理论本土化研究不够,对于竞争政策的理论以及如何制定和实现竞争政策缺乏现实性研究;二是对于反垄断执法的具体理论问题缺乏基于我国现实的针对性研究。   

四、反垄断工作展望  

总结过去和思考当下的目的和意义都在于展望未来。我国反垄断工作有了10年的时间纵深,有了经验的积累和问题的显现,向前展望就有了更加坚实的基础。特别是,中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》明确,加强和优化政府反垄断职能;党的十九大报告提出,打破行政垄断,防止市场垄断,维护市场公平竞争,明确了反垄断工作的方向和任务。因此,未来的反垄断工作应当重点关注以下四个方面:

(一)推进发挥竞争政策的基础性作用,使竞争理念得到更普遍的认同和贯彻。

由于历史和现实的原因,我国总体上走了一条政府推进型的经济发展道路,在政府和市场之间更依赖政府,在管制和竞争之间更相信管制。政府推进型的经济发展模式无疑具有阶段性和历史性,因偏离了市场经济的竞争内核,而不具有长期性和普适性。我国的经济发展的特殊历程决定了现阶段竞争政策的相对弱势,但竞争政策和产业政策的强弱转化尽管缓慢但一直在潜移默化地进行着,实现这一转变需要一个漫长的过程。我国市场经济的不断发展和完善,必将伴随着竞争政策得到越来越广泛的重视和认可,强化竞争政策的作用就是大势所趋。我国竞争政策基础性地位的树立既是一个客观的内在过程,更需要外部的积极推进,因此,今后相当长的一段时间,仍然需要加强对竞争政策相关问题进行深入研究,包括竞争政策的基础理论、功能作用、体系构建等等,改变竞争政策的现实处境,进一步凝聚对于竞争政策的地位和作用的共识,在国家层面制定和实施竞争政策,使竞争政策更广泛地进入决策视野,破除认识和理念层面的障碍,推进全社会对于公平有序竞争理念的认同。

(二)加大反垄断执法力度,以查处重大典型案件为反垄断工作的重点。

我国反垄断工作10年取得的实效,在执法领域突出表现为一系列重大典型案件的调查和处理,很好地宣传了《反垄断法》,树立了执法权威,提升了对反垄断的社会认同。从世界其他国家的反垄断实践看,一个国家的反垄断历史在一定程度上就是反垄断案件查处的发展史,特别是一些具有标志性意义的典型案件,粗线条地勾画出这个国家反垄断的发展历程。重大典型的垄断案件具有超越本身意义,引导和规范市场主体的行为,有效预防垄断行为。《反垄断法》是维护市场竞争的利剑,执法机构有力、有效地查处垄断案件是推进反垄断的最佳实践,重大典型案件是反垄断工作最强有力的支撑。因此,未来的反垄断工作,应当坚持着力查处垄断案件,特别是查处重大典型的垄断案件仍是重中之重,推进反垄断执法工作不断深入,有效维护市场竞争秩序。

(三)加强反垄断执法基础性建设,形成更加完善执法体制机制。

反垄断制度、机构和人员是保障工作开展的基础性条件。《反垄断法》实施10年来,这些基础性建设持续推进,取得了可喜的进展,推动了反垄断工作的开展。未来的反垄断工作仍需要在基础性建设方面下功夫:一是进一步完善反垄断制度体系,在总结执法经验的基础上,明确和细化有关制度规范,给市场主体提供更清晰明确的行为指引,同时促进反垄断执法进一步制度化、规范化;二是研究探索完善执法体制,三家反垄断执法机构整合后,要切实落实好中央关于加强和优化政府反垄断职能的精神,完善反垄断工作体制机制,加强反垄断执法力量,体现机构整合的效应,更大力度推进反垄断工作;三是加强执法队伍建设,反垄断执法专业性、技术性强,对执法人员的要求高,需要在实践中培养形成一支素质高、专业强、业务精的执法队伍。

(四)不断提升执法的质量和水平,反垄断执法取得更大的实效。

反垄断执法的目的在于维护公平有序的市场竞争,保护消费者合法权益,提高经济运行效率,只有高质量、高水平的执法才能更好地实现《反垄断法》这些层次较高的制度目标。同时,反垄断执法是国家公权力直接介入经济活动,对被调查的经营者甚至整个行业和领域都会产生巨大的影响,执法应当积极而审慎。我国的反垄断执法目前仍处在探索和开拓阶段,需要不断提升执法的质量和水平:一是执法应植根于我国现实,相同的反垄断制度在不同国家以及一个国家不同时期的执行情况都会有所区别,我国的反垄断执法需要植根我国的现实土壤,把握好执法的重点和宽严;二是用好相关执法程序,《反垄断法》规定的宽大政策、豁免制度以及承诺制度等,都是针对反垄断执法特点设计的相关措施和机制,在执法中要用好这些制度,体现反垄断执法的政策性和灵活性,有效实现《反垄断法》的功能;三是不断完善案件分析认定机制,垄断案件往往比较复杂,执法中需要加强和完善专家论证、案件经济分析等机制,提升执法的技术性和专业性,更好地实现反垄断法的价值目标。

 

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